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解读EB-5备忘录PM-602-0121草案

 

对利益相关者提出的问题考量了数年之后,2015810日,USCIS发布了一份政策备忘录草案PM-602-0121,在创造就业具体要求和“维持投资”方面为EB-5审核官提供指南。对于中国大陆投资人,签证排期倒退会引起I-526递交到I-829审核之间时间的延长,EB-5行业对这一影响的预期推动了该草案的发布。不过,不考虑这个现象,问题也需要解决。USCIS利用了其值得赞扬的政策——在最终颁布并使政策生效前,先发布一个政策草案,供利益相关者发表意见。意见提交的截止日期是201598日。

本文评估备忘录有何举措以及空白,推测它可以根据预期的意见做出哪些改变。本文不再赘述备忘录原文,并假定读者至少已经概览过备忘录。希望本文可以激发出更多有用意见递交给USCIS

I-526递交(投资后)到I-829审核之间时间的长度不可预测并且越拖越长,这引起的两个问题是备忘录想要说明的:

1.是否允许:在I-526阶段,创造就业的时间放宽,因为现在政策规定的I-526批准后的2.5年很有可能比实际时间短,大多数中国大陆投资人在开始两年在美居住期前等待签证配额的时间越来越长。

2.是否放松现在的政策:如20135月政策备忘录所述,投资人被要求直到条件居住结束前一直保持在创造就业企业中维持风险投资。以及,是否要求创造就业在条件居住结束前一直保留。

 

I-526阶段

USCIS在备忘录草案中快速总结道,移民局也不太了解签证不可用造成的延迟会持续多久。因为非中国大陆投资人的移民程序所用时间相比较短,而项目中可能既有中国大陆投资人又有非中国大陆投资人,我怀疑USCIS在这一点上也很迷茫。

现在的政策影响着长开发期项目的投资人,尤其是建设期长于两年的(允许投资人使用建设中由模型计算得出的“直接”就业,受2009年备忘录的USCIS政策影响,不受2013年备忘录的影响)。项目开发商的一种响应办法是故意延迟投资人投资和递交I-526申请的时间,这样后来的投资人就可以使用开发期后期创造的就业。如果获准使用的就业分配办法是基于取得临时绿卡的日期,这样后来的I-829申请递交者使用最后创造的就业,那么这个办法用起来是最好的。

利益相关者可以辩驳,但我不期待USCIS会在这个问题上现在就改变态度。而随着时间的流逝,当USCIS明确了I-526审核积压情况以及签证配额等待时间显然越来越长,移民局可能会被说服,重新审视相关政策,尤其是对于可能会特别地把前期创造的就业分配给非中国大陆投资人的项目,或者可能把某些项目限定给中国大陆投资人。

 

I-829阶段:就业

I-526有个飘忽不定的问题:对于中国大陆投资人,移民程序所用时间越来越长,如果就业在这个期间中很早就被创造了,那么相比以前任何时候,就业在条件居住期结束前被创造和可能失去的概率都增加了。在草案中,USCIS对政策做出了一个非常重要的明确解释,值得引用:

USCIS不会要求在I-829审核时仍然存在的就业才算是申请人创造的就业。只要申请人可以证明他/她的投资让新商业企业为合格雇员创造了至少十个全职就业,并且这些就业在被创造时被认为是永久就业,那么创造就业要求就被满足了。

这个论述看上去已经很简明了,但还可以进一步讲得更清晰,举个例子。例如,如果相关企业雇佣了一定数量的雇员仅仅一段时间,就业的持续时间是不确定的(我们避免“永久”这个词,因为多数就业都是“随意愿的”),但支撑所有这些就业的顾客需求没有重大改变,那么这些就业可以被计入吗?时间要多长才可以计入?或者至少说明,判断就业是否“在被创造时被认为是永久就业”的依据是什么?草案后文中USCIS提到“希望就业存续至少两年”,每周工作时间35小时,这样的就业能够充分满足“持续的全职就业”。对于一个本欲持续两年及以上但在经营失败前只持续了两个月的就业,相关概念怎么运用?

另外,如果就业是根据基于支出或收入的经济模型计算得出的,怎么处理?一般理解认为,一旦建设支出发生,所影响的就业即被视为已被创造,即便这些就业并不留存,但最好USCIS能把这一点以书面形式给出,能令人安心。而如果一个月或者两个月取得了充分收入(年化水平符合经济学家对直接、间接、衍生就业水平的假设),但之后下降并未能再回到该水平,那么就业被创造了吗,可以被计入吗?USCIS可能希望把这些问题留待具体案例具体分析,因为如果给出明确解答,可能会引起相关方设计有问题的方案,又回到Matter of Izummi时期,不过这样就让投资人和开发商不知道什么行什么不行了。但是至少这次有说明,比以前我们什么都没有要好。

 

续:草案之后讨论了什么是全职就业,却讨论得不太合理,并在讨论过程中产生了混乱。本质上这重复了20096月备忘录关于什么是全职就业的讨论,但忘记了USCIS事实上在200912月备忘录中覆盖了前次讨论,且替代内容出现在了USCIS审核官作业手册中(章节22.4(c)(4)(D)(iii),“明确全职岗位的含义”)。200912月备忘录并非有意更改新草案中讨论的20096月备忘录的部分,但看见USCIS未能与自己的备忘录和审核官作业手册保持一致,令人感到沮丧。

【注:两次备忘录之间的真正区别在于基于模型得出的建设就业。20096月备忘录写道,“希望申请人的投资创造的直接和间接建设就业持续至少两年,不考虑申请人何时递交I-829,这样的就业可以被计入永久就业。”这意味着,即便对于间接就业,建设期也需要持续两年,才可以计入创造就业。200912月备忘录指出,由于经济模型一般不区分全职就业和兼职就业,那么建设期的持续时间不影响间接就业。】

草案讨论全职就业却不提及关键问题和普遍遇到的问题(基于支出计算建设影响就业,基于收入计算经营就业,由经济模型的经济分析反映),这引起了混乱。如之前提到的,USCIS需要关联经济方法解释就业时间政策的影响。

草案也顺便提及道:不同的劳动者任职同一个岗位,这也可以被计为一个就业,但草案没有提醒读者USCIS曾在20096月和12月备忘录中说过的:“多个兼职就业不可以合并为一个全职就业,除非可以证明兼职就业都是一个轮班岗位中的一部分。”这个疏漏给粗心大意的人挖了一个陷阱,可能会理解错误。

 

I-829阶段:投资

备忘录提到的最大问题是在整个条件居住期内“维持投资”需要做到什么。2013530日备忘录在第25-26页写道:

……申请人必须一直能够证明:(1)申请人在美居住期的整个期间,所要求的资金投资都是“有风险的”,(2)将所要求数额的资金投入了对创造就业负有最近责任的企业,(3)申请人在美居住期的整个期间,都“始终维持”了“有风险的”投资,(4)投资人创造了(或维持了,如适用),或有望在一定合理时间内创造所要求数量的就业。相应地,如果外国投资人未能满足以上要求,他/她将不符合移除条件的资格。

因此,一般担忧的问题是:投入创造就业的企业(JCE)里的EB-5资金在条件居住期结束前是否始终要处在风险下。

许多NCEJCE有贷款或投资协议,条款规定贷款或投资将在EB-5投资人的条件居住期结束前到期,但由于签证配额不可用,时间将被延迟。每个人都很想知道,也问了USCIS很多次:把资金偿还给NCE是否会对投资人的I-829造成致命后果?NCE仅持有资金,并不分配资金,可以吗?NCE是否需要再次把资金投资到别的什么地方去,直到条件居住期结束?

草案中,USCIS试图明确三个关键点:

1.从投资时开始到条件居住期结束,EB-5资金需要维持在同一个新商业企业(NCE)中。没有什么新的。

2.I-526申请中给出的初始计划必须依照执行,不出现重大变化,至少要坚持到条件居民阶段。2013备忘录重复确认过。

3.EB-5资金需要保持投资于某些JCE组合,直到条件居住期结束。这是新的。

 

4.如果投资资金亏损,仍然认为维持了投资。当然如此。


 
转载自:IIUSA
 
 
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